Crisis e impulso del Shadow Banking en el marco del proyecto de Ley de Financiación Empresarial

1. El proyecto de Ley a la financiación empresarial

El Proyecto de Ley de fomento de la financiación empresarial recientemente aprobado, impulsa en nuestro país la independencia de las empresas de la exigencia de obtener recursos de las entidades de crédito. Con la intención de seguir buscando soluciones para las empresas, en especial las pequeñas y medianas, y puedan obtener financiación dejando a un lado la excesiva dependencia del crédito de las entidades bancarias, el legislador presentó en el pasado mes de julio el Proyecto de Ley por el que se procede a regular diversas figuras que tiene como fin asistir a la financiación de las empresas por vías alternativas a la actividad bancaria. Aprobada recientemente por el Congreso de los Diputados pasa ahora al Senado.

Los efectos de la bancarización se han dejado notar en la economía española en los últimos años. Señala la exposición de motivos que la crisis se ha agravado por la restricción en volumen de crédito por parte de las entidades financieras, acompañado de un paralelo incremento en su coste. Esta circunstancia parece afectar especialmente a las pymes, debido fundamentalmente a la existencia de menor información sobre su solvencia, lo que dificulta y encarece la necesaria labor de valoración del riesgo previa a la financiación.

De esta forma se pretende romper la tradición española siempre muy dependientes de la financiación bancaria, tanto para sus necesidades de inversión como para su operativa corriente. Las pymes constituyen el porcentaje mayoritario del tejido empresarial español y son, en su conjunto, el principal empleador del país, por lo que una restricción en el acceso al crédito bancario, derivada de problemas inicialmente de índole estrictamente financiera, tiene un impacto muy significativo en el conjunto de la economía. La función de la pyme en una economía desarrollada como la nuestra no se agota en su contribución al crecimiento de la renta nacional, al consumo o a la generación de empleo, sino que también se manifiesta sobre el bienestar y la estabilidad social y económica del país. Con esta pretensión, el nuevo texto legal tiene como objetivo mejorar los canales de financiación de las empresas, en especial, las pymes. Se trata de hacer más flexible el acceso al crédito, principalmente el que circula por vías alternativas, y canalizar el ahorro hacia la inversión mediante instrumentos más ágiles. El conjunto de las señaladas pretensiones propicia el impulso de al denominada ‘banca alternativa’.

2. Concepto de actividad bancaria en el sombra o shadow banking.

La actividad de intermediación en el crédito ha estado tradicionalmente reservada a ciertas entidades. Junto a ellas, nuevos intermediarios no bancarios, que se caracterizan por no realizar la captación de pasivos mediante la celebración de contratos de depósitos u otros análogos, sino que obtienen nuevos recursos por vías alternativas, realizan funciones similares con provecho económico por representar una vía útil de financiación alternativa no desprovista por ello también de riesgos para la economía.

Se identifica bajo la expresión shadow banking a toda la actividad económica que se caracteriza por generar fuentes adicionales de financiación y ofrecer a los inversores alternativas a los depósitos bancarios.

Dichas entidades consigue resultados financieros similares al crediticio bancario por vía alternativa. Tal como señala la Comunidad Europea, las actividades bancarias en la sombra pueden constituir una parte útil del sistema financiero, ya que realizan alguna de las siguientes funciones: i) ofrecen a los inversores alternativas a los depósitos bancarios; ii) canalizan recursos hacia necesidades específicas de manera más eficiente, gracias a una mayor especialización; iii) constituyen financiación alternativa para la economía real, que resulta especialmente útil cuando los canales tradicionales de la banca o el mercado sufren dificultades de carácter temporal; y iv) representan una posible fuente de diversificación de riesgos al margen del sistema bancario.

Pero el ejercicio de esta actividad puede suponer una amenaza potencial para la estabilidad financiera a largo plazo.

Los riesgos pueden concentrarse en los siguientes factores. En primer lugar, las estructuras de financiación similares a los depósitos pueden conducir a retiradas masivas de fondos. Pueden presentar un elevado nivel de apalancamiento al reutilizarse varias veces las garantías reales y por ello aumentar la fragilidad del sector financiero y convertirse en una fuente de riesgo sistémico. Las operaciones puede realizarse con al pretensión de eludir la normativa o supervisión aplicadas a los bancos ordinarios, fragmentando el proceso de intermediación crediticia tradicional en estructuras legalmente independientes que negocian entre si. La fragmentación reglamentaria genera una competencia a la baja en materia de regulación en el conjunto del sistema financiero, ya que los bancos intentan imitar a las entidades de este sistema bancario paralelo o desplazar determinadas operaciones hacia entidades ajenas a su ámbito de consolidación. La quiebra del sistema financiero de estas entidades puede afectar al sector bancario.

Es posible constatar que la entidades que desarrollan esta actividad pueden generar riesgo sistémico, por lo que nace una común preocupación por supervisar su funcionamiento. Se quiere impedir que actúen las entidades que no internalizan correctamente el riesgo que genera en el mercado el desarrollo de las funciones financieras que realizan. La entidades financieras tradicionales no podrían competir con estas nuevas actividades puesto que la asunción económica del riesgo les obligaría a mantener condiciones menos ventajosas desde un punto de vista económico. Mediante un sistema de supervisión eficaz se pretende impedir las actuaciones de arbitraje regulatorio y cerrar las derivaciones de actividad financiera al sector del shadow banking por dichos motivos.

3. Medidas de protección.

El legislador propone una serie de medidas lo suficientemente flexibles y  adaptables a las entidades para que ser capaces de contemplar las continuas innovaciones y mutaciones del sistema financiero.

Las primeras medidas se proponen ligadas a la pretensión de regular la actividad bancaria y de seguros. Las novedosas estructuras de titulización pueden supervisarse con nueva regulación que impide a los bancos que eludan los requisitos de capital y otras medidas legislativas en vigor, como las que imponen la liquidez para las entidades con cometido especial, las de contabilidad o los requisitos de retención de riesgo. En dicho paquete de medidas se incluye la propuesta de ampliar a nuevas entidades y actividades a fin de contar con una cobertura más amplia, abordar las cuestiones de los riesgos sistémicos y hacer más complicado en el futuro el arbitraje reglamentario en virtud del cual se deriva la actividad del negocio bancario al parabancario.

También cabe la posibilidad de extender a las entidades de shadow banking determinadas normas propias de disciplina bancaria, como las cuestiones relativas a la regulación de los activos, prestamos de valores y operaciones con compromiso de recompra, titulización, y otras entidades del sistema bancario en la sombra.

En cuanto al tema relativo a los activos, la regulación afecta a los fondos de inversión cotizados, respecto de los cuales el FSB ha detectado un posible desajuste entre la liquidez ofrecida a los inversores de estos fondos y los activos subyacentes, menos líquidos. El debate se centra en la actualidad en los problemas de liquidez, así como en la calidad de las garantías reales ofrecidas en los préstamos de valores y las operaciones con derivados (permutas) entre los proveedores de fondos de inversión cotizados y sus contrapartes; y en los conflictos de intereses que surgen cuando las contrapartes de esas operaciones pertenecen al mismo grupo de sociedades. Por cuanto atañe a la regulación del préstamo de valores y las operaciones con compromiso de recompra, actividades que se prestan a la realización de inversiones apalancadas, el legislador propone realizar medidas de control. La propuesta de la Comisión presta atención al apalancamiento global resultante de las operaciones de préstamo de valores, de la gestión de las garantías reales y de las operaciones con compromiso de recompra, con el fin de garantizar que los supervisores dispongan de información precisa para evaluar esta apalancamiento y de instrumentos para controlarlo y evitar los efectos procíclicos excesivos.

Las medidas deben ser eficaces en el entorno de la actividad de titulización. En este contexto la comisión estudia la forma de adoptar medidas similares de otros sectores, como la transparencia, la normalización, la retención y los requisitos contables.

Por lo que respecta al resto de las entidades, el legislador pretende establecer ciertas medidas: por una parte, confeccionar una lista para determinar las que están incluidas para poder establecer una lista de supervisión y regulación de las que existen; por otra parte, pretenden detectar las lagunas en la regulación, para pasar en último lugar a proponer medidas prudenciales adicionales a estas entidades. Entre las posibles entidades que eventualmente pueden desarrollar actividades contempladas en el entorno de la actividad de la banca en la sombra podrían incluirse: en primer lugar,  las entidades con cometido especial que realizan la transformación de vencimientos y/o de liquidez; por ejemplo, vehículos de titulización, como sociedades vehiculares de pagarés de empresa respaldados por activos (ABCP), vehículos de inversión estructurada (SIV) y otras entidades con cometido especial; en segundo lugar,  los fondos del mercado monetario (FMM) y otros tipos de fondos o de productos de inversión con características similares a las de los depósitos, que los hacen vulnerables a retiradas masivas y simultáneas de depósitos. En tercer lugar, los fondos de inversión, incluidos los fondos cotizados, que conceden créditos o están apalancados; en cuarto lugar, las sociedades financieras y sociedades de valores que conceden créditos o garantías de crédito, o que realizan la transformación de vencimientos y/o de liquidez sin estar reguladas como un banco; y, por último, las empresas de seguros y reaseguros que emiten o garantizan productos crediticios.

No obstante, frente a la dificultad de tipificar las entidades que se dedican de forma amplia a esta actividad de intermediación en el crédito, fuera de los canales tradicionales de crédito, se proponen las medidas a adoptar sobre al base de clasificar las entidades en función de la la actividad económica que realizan.

Con esta estrategia las entidades quedan clasificadas en función de riesgo que genera la actividad que realizan

medidas para fomentar y controlar las fuentes alternativas de financiación en España en la Propuesta de Ley de Financiación Empresarial.

4.1 Consideraciones generales

El Proyecto de Ley de financiación empresarial contempla la adopción de diversas medidas con la señalada pretensión de facilitar nuevas vías de financiación a las PYMES. Junto a medidas tendentes a impulsar el acceso de las pymes al crédito bancario mediante la reforma del régimen jurídico de las sociedades de garantía recíproca – para lo que se modifica el funcionamiento del re-aval que la Compañía Española de Reafianzamiento presta a estas sociedades-, el título II recoge un nuevo régimen jurídico de los establecimientos financieros de crédito que viene motivado por la reciente aprobación de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito que, a su vez, incorpora en España la normativa europea en materia de solvencia de las entidades de crédito.

4.2. Establecimientos financieros de créditos

En adaptación a esta nueva regulación, los establecimientos financieros de crédito pierden su condición de entidades de crédito pero manteniendo intacta su inclusión dentro del perímetro de supervisión y estricta regulación financieras. La Exposición de Motivos aclara que se pretende fomentar el desarrollo de estos canales de financiación, muy relevantes en especial para la financiación del consumo minorista.

4.3. Titulizaciones

En el contexto de esta normativa se favorece el crecimiento de la financiación a través de la titulización. El estallido de la crisis financiera internacional en 2007 supuso la práctica interrupción del uso de este instrumento de financiación y el nuevo texto legal se propone de nuevo impulsar el funcionamiento de este instrumento.

Las titulizaciones ya mencionamos que son paquetes de préstamos que los bancos agrupan en vehículos financieros con capacidad para emitir bonos en los mercados financieros. Tradicionalmente, estos préstamos debían tener como subyacente –garantía- un activo inmobiliario, pero ahora esa exigencia cambia y se permite titulizar préstamos en los que la garantía es un préstamo de una pyme. El ministro calcula que en España habría unos 235.000 millones disponibles para ser titulizados y parece ser que también dispuestos a ser comprados por el Banco Central Europeo. Por este motivo, las entidades financieras tendrán más incentivos para prestar a las pymes, ya que a cambio de esos créditos podrán obtener liquidez del BCE.

Con la pretensión de fomentar su uso, el legislador define en la exposición de motivos la actividad de titulización como aquella actividad que permite transformar un conjunto de activos financieros poco líquidos en instrumentos negociables y líquidos que generan flujos de caja de periodicidad fija. El legislador informa que en la etapa de crecimiento económico, las titulizaciones crecieron en España a un ritmo superior al de otros países de su entorno, llegando a situar a nuestro país como uno de los grandes emisores de este tipo de valores en Europa. La reforma del régimen de las titulizaciones, contenida en el título III, se articula en torno a tres ejes que, en línea con las tendencias internacionales, pretenden incrementar la transparencia, calidad y simplicidad de las titulizaciones en España.

El Proyecto de Ley propone refundir en único texto la dispersión normativa existente en el régimen jurídico español de las titulizaciones, para garantizar la coherencia y sistemática de todos los preceptos que disciplinan esta materia, aportando mayor claridad y seguridad jurídica al marco regulatorio. De esta forma la propuesta es unificar en una única categoría legal los, hasta ahora, denominados fondos de titulización de activos y fondos de titulización hipotecaria con una fase transitoria de aplicación para los fondos de titulización hipotecaria existentes en el momento de entrada en vigor de la ley.

En segundo lugar, se flexibiliza la operativa de estos instrumentos y se suprimen aquellos obstáculos que impiden replicar en España determinadas estrategias innovadoras de titulización de probado éxito y utilidad en países de nuestro entorno. Por último, se fortalecen sustantivamente las exigencias en materia de transparencia y protección del inversor, en línea con las mejores prácticas internacionales, y se especifican las funciones que deben cumplir las sociedades gestoras que, en todo caso, incluirán la administración y gestión de los activos agrupados en los fondos de titulización, sin perjuicio de la repercusión al fondo de titulización de los gastos que correspondan, de acuerdo con lo previsto en la escritura de constitución.

4.4. Crowdfunding

En la señalada pretensión de fomentar que se encaucen eficazmente la oferta de fondos hacia el tejido productivo y hacia la economía real se crean mecanismos de financiación directa que favorecen una mayor diversificación de las fuentes de financiación de las empresas españolas. Por este motivo, el Título V establece por primera vez un régimen jurídico para las plataformas de financiación participativa, dando cobertura a las actividades comúnmente denominadas como crowdfunding. Estas plataformas, que constituyen un novedoso mecanismo de desintermediación financiera desarrollado sobre la base de las nuevas tecnologías, han crecido de manera muy significativa en los últimos años. El crowdfunding es un fenómeno con diversas manifestaciones, si bien sólo se pretende regular aquí las figuras en las que prime el componente financiero de la actividad o, dicho de otro modo, en las que el inversor espera recibir una remuneración dineraria por su participación, dejando por tanto fuera del ámbito de esta norma al crowdfunding instrumentado mediante compraventas o donaciones. Las plataformas de financiación participativa ponen en contacto a promotores de proyectos que demandan fondos mediante la emisión de valores y participaciones sociales o mediante la solicitud de préstamos, con inversores u ofertantes de fondos que buscan en la inversión un rendimiento.

En dicha actividad sobresalen dos características, como son la participación masiva de inversores que financian con cantidades reducidas pequeños proyectos de alto potencial y el carácter arriesgado de dicha inversión. Si bien podría pensarse que son pequeños inversores los que financian por acumulación proyectos en estas plataformas, las experiencias internacionales apuntan a que los inversores profesionales, aquí denominados ‘inversores acreditados’, apuestan también por los proyectos de financiación participativa, prestando las plataformas que los publican un útil servicio de filtrado de proyectos potencialmente viables.

El Proyecto de Ley aborda este fenómeno desde una triple dimensión. Primero, se establece el régimen jurídico de las entidades denominadas plataformas de financiación participativa. Segundo, se regula y reserva su actividad a las entidades autorizadas, en aras de fortalecer el desarrollo de este sector y, al tiempo, salvaguardar la necesaria estabilidad financiera, concurriendo, por tanto, los principios de necesidad y proporcionalidad previstos en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado. En consecuencia, tal exigencia responde a los principios de necesidad y proporcionalidad a que se refiere el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre.

Tercero, y finalmente, se clarifican las normas aplicables a los agentes que utilicen este nuevo canal de financiación. El objetivo consiste, por un lado, en aclarar la regulación que ya hoy debiera resultar aplicable, como, por otro, en ajustar la misma en aras del difícil equilibrio entre una regulación que potencie esta actividad y a la vez garantice un adecuado nivel de protección del inversor. Las plataformas de financiación participativa tendrán unos requisitos de autorización y registro ante la Comisión Nacional del Mercado de Valores. En cuanto a su actividad operativa, la regulación se asienta sobre el objetivo de asegurar la neutralidad de las plataformas de financiación participativa en su relación entre inversores y promotores. Debe destacarse además la prohibición de ofrecer servicios como el asesoramiento financiero, que acercaría las plataformas a otro tipo de entidades ya reguladas y supervisadas. En todo caso, debe quedar claro que la inversión en estos proyectos es intrínsecamente arriesgada tanto porque el promotor puede ser incapaz de devolver o remunerar los fondos recibidos, como por el hecho de que la plataforma, en su papel de intermediador y sin perjuicio de la diligencia que se le debe exigir, no garantiza en ningún momento la solvencia o viabilidad del promotor. Con todo, y dado que no resulta posible eliminar el riesgo que tienen los inversores frente a los promotores, la norma proporciona a los primeros herramientas para poder, al menos, mitigar y gestionar dichos riesgos. En este sentido, se establecen medidas como los límites al volumen que cada proyecto puede captar a través de una plataforma de financiación participativa, los límites a la inversión máxima que un inversor no acreditado puede realizar y las obligaciones de información para que toda decisión de inversión haya podido ser debidamente razonada. Adicionalmente, como ocurre con los servicios de inversión prestados en relación con instrumentos financieros complejos, se exigirá que, sin perjuicio de la correspondiente firma del inversor, se requiera una expresión del mismo por la que manifieste que ha sido debidamente advertido de los riesgos. De esta forma se asegura la concurrencia de una voluntad consciente y bien informada sobre la decisión de invertir fondos en unos activos arriesgados, pero a la vez con alto potencial de rendimiento.

Por último, debe recordarse que las plataformas de financiación participativa abren un nuevo canal por el que los promotores, algunas veces con la consideración de consumidor, pueden solicitar financiación. Considerando que parte de la financiación al consumo podría canalizarse a través de este nuevo fenómeno, resulta oportuno ajustar y clarificar la normativa aplicable asegurando un nivel equivalente de protección, que a la vez tenga en cuenta la singularidad que implica solicitar financiación a una gran cantidad de inversores. Finalmente, debe decirse que el legislador no puede volver la vista al hecho cierto de que las nuevas tecnologías permiten que las personas físicas y jurídicas residentes en un territorio inviertan en el extranjero. Por ello, esta ley no impide a los inversores y promotores situados en España acceder a plataformas que presten servicios fuera del territorio nacional, pero sí clarifica los términos en que puede producirse esta comercialización pasiva sin quedar sometida al régimen de esta ley.

4.5. Nuevas facultades de supervisión para la CNMV

El Proyecto de Ley recoge en su Título VI una modificación de las facultades de la Comisión Nacional del Mercado de Valores al objeto de profundizar en su independencia funcional y reforzar sus competencias supervisoras, en aras del mejor desempeño de su mandato de velar por la transparencia de los mercados de valores, la correcta formación de los precios en los mismos y la protección de los inversores. A estos efectos, se le conceden nuevas facultades, como la capacidad de emplear novedosos instrumentos de supervisión y de dictar guías técnicas, que si bien carecen de carácter vinculante directo, se configuran como un instrumento de gran ayuda para orientar al sector sobre la mejor forma de cumplir con una legislación financiera cada vez más compleja y prolija. Asimismo recibe las competencias completas de autorización y revocación de entidades que operan en los mercados de valores y de imposición de infracciones muy graves, que hasta ahora correspondían al Ministro de Economía y Competitividad.

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